環(huán)境管理核心制度解讀與操作實(shí)踐——排污許可
一、引言
本文重點(diǎn)解讀環(huán)境管理核心制度:“排污許可制”,并緊密?chē)@如下8個(gè)企業(yè)特別關(guān)注的問(wèn)題,給予解答:
1. “排污許可制度”為何而生,要解決什么問(wèn)題?
2. “排污許可制度”如何實(shí)現(xiàn)改善“環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)?
3. 為何排污許可制度成為中國(guó)環(huán)境管理的核心制度?
4. 排污權(quán)何時(shí)被賦予,能否被剝奪,何時(shí)被確權(quán)?
5. 排污許可制度是怎樣消減企業(yè) “排污權(quán)”的?
6. 保障重大活動(dòng)對(duì)企業(yè)限停產(chǎn)是否有法規(guī)依據(jù)?
7. 排污許可證為企業(yè)運(yùn)營(yíng)期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)?
8. 申領(lǐng)排污許可證的注意事項(xiàng)有哪些?
如果您對(duì)這8個(gè)問(wèn)題的答案均已熟悉,請(qǐng)忽略本文。
二、排污許可制度深度解讀
1. “排污許可制度”建立的目的是什么?
控制“污染物排放”,改善“環(huán)境質(zhì)量”!
點(diǎn)評(píng):排污許可制的全名為“控制污染物排放許可制”,其關(guān)鍵詞在“控制”,而不是“許可”!
2. 排污許可制度是如何改善“環(huán)境質(zhì)量”的?
● 通過(guò)許可證續(xù)證等變更手段,持續(xù)消減企業(yè)的“排污權(quán)”;
● 全過(guò)程全流程納入許可,包括:原輔材料的使用、工藝過(guò)程控制、設(shè)備與操作要求、污染物收集、污染物治理、污染物排放、污染物監(jiān)控等等,全部納入許可內(nèi)容。
點(diǎn)評(píng):未來(lái)許可證將與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)。
3. 環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度為何無(wú)法從根本上改善環(huán)境質(zhì)量?
● 環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度的核心在于“建設(shè)項(xiàng)目”排污的“源頭控制”和“準(zhǔn)入”;
● 沒(méi)有環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量差的情況下,僅是限制項(xiàng)目準(zhǔn)入已無(wú)管控效果;
● 環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度無(wú)法持續(xù)消減企業(yè)的排污權(quán),消減排放量。
點(diǎn)評(píng):環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度和排污許可證制度合二為一可期。
4.企業(yè)的排污權(quán)何時(shí)被賦予,能否被剝奪,何時(shí)被確權(quán)?
● 環(huán)評(píng)審批時(shí)企業(yè)同時(shí)被賦予了排污權(quán)(總量),除非審批有誤,否則不會(huì)收回。但該排污權(quán)僅是被賦權(quán),還未被“確權(quán)”。
● 企業(yè)申領(lǐng)到《排污許可證》之后,排污權(quán)被“確權(quán)”,可依法排污。
點(diǎn)評(píng):未被確權(quán)的排污權(quán)可否可以交易和轉(zhuǎn)讓啊?是個(gè)問(wèn)題。排污權(quán)相關(guān)探討見(jiàn)馬哥說(shuō)《“依法排污”應(yīng)受到法律保護(hù)嗎?》
5.排污許可制度是怎樣消減企業(yè)“排污權(quán)”的?
● 環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域,首次核發(fā)不按照環(huán)評(píng)的許可量,而是“三不超”原則:不超國(guó)家績(jī)效核算量,不超排污總量(環(huán)評(píng)審批量),不超最近三年最大一次監(jiān)測(cè)核算量。
● 每次許可證的續(xù)證與變更,都需要與主管部門(mén)再次“談判”,可被要求持續(xù)消減排放量(排污權(quán));首次申領(lǐng)3年有效,之后每5年重新申領(lǐng)一次。
● 許可證可證載地方管理要求,管理要求會(huì)包括持續(xù)消減計(jì)劃,重污染天氣限產(chǎn)等要求。
點(diǎn)評(píng):首次申領(lǐng)時(shí)務(wù)必重視,糧票不足,未來(lái)堪憂。
6. 環(huán)評(píng)與三同時(shí)為何針對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”,而排污許可為何針對(duì)“企業(yè)”?
● 自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起,國(guó)家就實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目審批、備案等管理制度,環(huán)評(píng)作為項(xiàng)目的準(zhǔn)入控制因素,歷來(lái)以“建設(shè)項(xiàng)目”為“評(píng)價(jià)對(duì)象”。
● 排污許可制度的目的是改善環(huán)境質(zhì)量,如果僅是對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”進(jìn)行許可,而不是算總賬,則無(wú)法消減企業(yè)的排污權(quán),故而許可證需要對(duì)“企業(yè)”進(jìn)行許可。
點(diǎn)評(píng):環(huán)評(píng)與三同時(shí)針對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”的許可或變更為針對(duì)“企業(yè)”的許可,并最終實(shí)現(xiàn)與許可制度合二為一。(“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度”存在的問(wèn)題請(qǐng)見(jiàn):馬哥說(shuō)《環(huán)評(píng)何去何從?——環(huán)評(píng)的困境與改革之路探討》和《環(huán)評(píng)何去何從?——為環(huán)評(píng)改革諫言》)。
7. 為何排污許可制度成為中國(guó)環(huán)境管理的核心制度?
● 可以達(dá)到“改善環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo);
● 可以實(shí)現(xiàn)“全過(guò)程”控制的目標(biāo);
● “簡(jiǎn)化環(huán)評(píng),強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”的需求;
● 改善營(yíng)商環(huán)境,證載全部環(huán)境管理要求,實(shí)現(xiàn)“一證化”管理;
● 企業(yè)運(yùn)營(yíng)期的“唯一/重要”執(zhí)法依據(jù)。
點(diǎn)評(píng):排污許可,生死之地、存亡之道、不可不察也。
8.排污許可將許可哪些內(nèi)容?
● 逐漸實(shí)現(xiàn)全環(huán)境要素許可(目前法規(guī)層面尚未將固廢和噪聲納入);
● 全過(guò)程許可(與排污相關(guān)的全部操作過(guò)程納入許可)。
點(diǎn)評(píng):是否可逐漸實(shí)現(xiàn)全生命周期的許可(將關(guān)廠、土壤地下水防護(hù)河突發(fā)事件管理等納入)?
9. 固廢和噪聲是否要未納入許可?
目前法規(guī)要求尚未納入,但是《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》正在修訂,待固體廢物和噪聲納入許可證,將真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境要素層面排污許可的“一證式”管理。實(shí)操已將固廢噪聲納入。
點(diǎn)評(píng):固廢法的修改,可不僅僅是為了排污許可,新《危廢名錄》也有重大信息,屆時(shí)馬哥繼續(xù)胡說(shuō)。
10.以保障重大活動(dòng)為由對(duì)企業(yè)進(jìn)行限停產(chǎn),是否有法規(guī)依據(jù)?
基于重大活動(dòng)保障要求企業(yè)限停產(chǎn)并無(wú)法規(guī)依據(jù),但是《排污許可管理?xiàng)l例》(草案征求意見(jiàn)稿)第二十六條【環(huán)境管理要求確定】提出了相關(guān)要求。
點(diǎn)評(píng):企業(yè)將來(lái)除了看“天氣”吃飯,還要看“社會(huì)活動(dòng)”吃飯。建議企業(yè)在征求意見(jiàn)階段積極提出合理訴求。
11. 即將出臺(tái)的《排污許可管理?xiàng)l例》,其目的和意義在于?
● 規(guī)范企業(yè)排污行為,控制污染物排放,改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量;
● 實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)立法,明確按證排污的法律地位,確定“一證式”管理模式,落實(shí)排污單位主體責(zé)任;
● 排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)督的管理。
點(diǎn)評(píng):2020年是許可證的收官之年,但是專項(xiàng)立法卻遲遲未落地,究其原因,環(huán)保立法與“放管服”的大政方針尚待融合。
12.《固定污染源排污許可分類管理名錄》尚未納入的行業(yè),是否需要申領(lǐng)許可證?
● 管理名錄》正在修訂,將進(jìn)一步細(xì)化明確分類、分級(jí)、分時(shí)序的管理要求;
● 對(duì)尚未實(shí)施排污許可管理的行業(yè),將優(yōu)化細(xì)化排污許可分類管理。
點(diǎn)評(píng):稍安勿躁,總有一款適合你。
13. 《固定污染源排污許可分類管理名錄》修訂的主要方向是?
與《建設(shè)項(xiàng)目分類管理名錄》相銜接,將企業(yè)的類型細(xì)化為如下三類:
● 第一類是對(duì)污染物產(chǎn)生量大、排放量大或者環(huán)境危害程度高的排污單位實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理(類似環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)項(xiàng)目);
● 第二類是對(duì)污染物產(chǎn)生量較大、排放量較大或者環(huán)境危害程度較高的排污單位實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理(類似環(huán)評(píng)報(bào)告表項(xiàng)目);
● 第三類是對(duì)污染物產(chǎn)生量和排放量很小,依法不需要申請(qǐng)排污許可證的排污單位,實(shí)行登記管理(類似環(huán)評(píng)登記表項(xiàng)目)。
點(diǎn)評(píng):“建設(shè)項(xiàng)目”不等同于固定污染源“排污企業(yè)”,兩者的銜接恐非易事。
14.排污許可制度需要與哪些制度銜接?
以排污許可制為核心和基礎(chǔ),銜接和融合環(huán)評(píng)制度、環(huán)境執(zhí)法、總量控制、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源普查、環(huán)境保護(hù)稅等各項(xiàng)環(huán)境管理制度。
點(diǎn)評(píng):管控需要抓住根本,盡快建立精簡(jiǎn)高效統(tǒng)一的“固定污染源環(huán)境管理制度體系”。
15. 作為責(zé)任主體的企業(yè),如何實(shí)現(xiàn)“自證守法”?
通過(guò)信息公開(kāi),接受公眾監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)自證合法。公開(kāi)內(nèi)容包括:
● 排污許可執(zhí)行報(bào)告(需滿足許可證要求)
● 環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)臺(tái)賬(需滿足技術(shù)規(guī)范要求)
● 污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)(需滿足許可證要求)
點(diǎn)評(píng):企業(yè)的“自證守法”將常態(tài)化,環(huán)境信用體系即將建成。
16.全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)的作用和價(jià)值是什么?
● 排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、證后管理、自證守法、依證監(jiān)管執(zhí)法、信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督等排污許可管理全過(guò)程,均需要通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn);
● 該信息平臺(tái)將便于與其他固定污染源環(huán)境管理平臺(tái)的對(duì)接;
● 該平臺(tái)便于后續(xù)排污許可大數(shù)據(jù)管理運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息的智能化運(yùn)用。
點(diǎn)評(píng):即將實(shí)現(xiàn)“一個(gè)平臺(tái)、一張地圖、一套數(shù)據(jù)”的信息化管理。
17. 為何稱許可證為企業(yè)運(yùn)營(yíng)期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)?
《排污許可管理?xiàng)l例》(草案征求意見(jiàn)稿)第四條【基本定位】:排污許可證是排污單位在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期接受環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書(shū)。
是“唯一”還是“主要”,目前頂層思路尚未完全確定。許可制度實(shí)施之初強(qiáng)調(diào)“唯一”,但后來(lái)又強(qiáng)調(diào)“主要”。因?yàn)楹芏喙芸厥侄螣o(wú)法納入許可證,比如土壤地下水防護(hù)、突發(fā)環(huán)境事件管理(因?yàn)椴豢赡茉S可向土壤地下水排污,也不可能許可發(fā)生突發(fā)事件)。
但是不管是唯一還是主要,許可證是證后監(jiān)管的重要依據(jù)。對(duì)于已許可的內(nèi)容來(lái)說(shuō),應(yīng)該是企業(yè)運(yùn)營(yíng)期“唯一”的執(zhí)法依據(jù)。
依法排污應(yīng)該受到法律保護(hù),依證監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó),強(qiáng)化排污者主體責(zé)任的重要保障。
點(diǎn)評(píng):許可證的“保護(hù)盾”作用應(yīng)該體現(xiàn)出來(lái),依法排污應(yīng)該受到法律保護(hù)!
18.許可證的證載內(nèi)容與新實(shí)施的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不符,應(yīng)以哪個(gè)為準(zhǔn)?
企業(yè)運(yùn)營(yíng)期應(yīng)依據(jù)《排污許可證》依法排污,而不是最新的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。但是,新的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后,企業(yè)需要依法申請(qǐng)?jiān)S可證的變更。
按照《排污許可管理?xiàng)l例》(草案征求意見(jiàn)稿)第五十一條【變更情形】,發(fā)生如下變化時(shí),排污單位應(yīng)申請(qǐng)變更排污許可證:(四)產(chǎn)生新的法律法規(guī)要求或現(xiàn)行法律法規(guī)要求發(fā)生變化的,自法律法規(guī)實(shí)施之日后三十個(gè)工作日內(nèi);(五)新制修訂的國(guó)家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施前三十個(gè)工作日內(nèi)。
因此,即便是新法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施啦,在許可證變更之前,企業(yè)應(yīng)該按照現(xiàn)有的許可證依法排污。
點(diǎn)評(píng):一個(gè)制度受不受到“尊重”,不是看企業(yè)的態(tài)度,而是看主管機(jī)構(gòu)的態(tài)度。環(huán)評(píng)幾乎被廢掉是因?yàn)樘粗匚淖钟螒颍皇瞧髽I(yè)實(shí)操。許可證能不能成為“核心”制度,取決于是否可建立“依證監(jiān)管”的執(zhí)法制度。
三、排污許可其它實(shí)操性問(wèn)題
1. 哪些行業(yè)、何時(shí)需要申請(qǐng)排污許可證?
根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》。目前新版分類管理名錄尚在征求意見(jiàn),未發(fā)布實(shí)施。具體的企業(yè)名單,地方環(huán)境主管機(jī)構(gòu)會(huì)提前公告。
2. 許可證的申領(lǐng)時(shí)段是?
● 現(xiàn)有排污單位應(yīng)當(dāng)在環(huán)保主管機(jī)構(gòu)申領(lǐng)公告確定的時(shí)限申領(lǐng)。
● 新建項(xiàng)目的排污單位應(yīng)當(dāng)在投入生產(chǎn)或?qū)嶋H排污之前取得排污許可證。
——《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》
3. 許可證的申領(lǐng)依據(jù)是什么?
許可證申領(lǐng)需要依據(jù)環(huán)評(píng)及其批復(fù)文件,特別是2015年新環(huán)保法實(shí)施之后的環(huán)評(píng)。
2015年之前審批的,由于審批時(shí)間較早,環(huán)評(píng)內(nèi)容可能不夠細(xì)致,申領(lǐng)許可證時(shí)可以根據(jù)實(shí)施建設(shè)情況(但構(gòu)成重大變更的除外)。
4.許可內(nèi)容有哪些?
● 排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向等。
● 污染物種類、許可排放濃度、許可排放量。
● 法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他許可事項(xiàng)。
5. 企業(yè)的哪些建設(shè)內(nèi)容可以納入排污許可?
企業(yè)“已批且已建”的內(nèi)容。
● 已批未建的內(nèi)容如果納入許可證,則會(huì)出現(xiàn)“批建不符”的情況;
● 未批已建的內(nèi)容如果納入許可證,則違反環(huán)評(píng)法等行政許可要求。
6. 建設(shè)內(nèi)容與環(huán)評(píng)內(nèi)容如不符,能否納入許可?
● 若排污單位現(xiàn)狀與環(huán)評(píng)文件不符,且屬于重大變動(dòng)情形的,則不得許可重大變動(dòng)的部分;
● 不屬于重大變動(dòng)情形的,排污單位應(yīng)提交有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)變動(dòng)情況編制環(huán)境影響分析報(bào)告,并根據(jù)管理需要視情納入排污許可證進(jìn)行管理。
——《上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于開(kāi)展2017年度排污許可證核發(fā)質(zhì)量評(píng)估工作的通知》(滬環(huán)??俒2018]125號(hào))要求
7.申領(lǐng)排污許可證需要準(zhǔn)備哪些資料?
排污許可證申請(qǐng)表;承諾書(shū);排污口和監(jiān)測(cè)孔規(guī)范化設(shè)置的情況說(shuō)明;建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)文件等材料;污染治理設(shè)施證明材料;排污單位污染治理設(shè)施“三同時(shí)”的運(yùn)行、維護(hù)規(guī)程;污染物歷史排放量及其計(jì)算過(guò)程和依據(jù)的說(shuō)明;對(duì)于新建項(xiàng)目發(fā)生非重大變動(dòng)的,提交 “環(huán)境影響分析報(bào)告”;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施還應(yīng)提供納污范圍、納污企業(yè)名單、管網(wǎng)布置、最終排放去向等材料;申請(qǐng)前信息公開(kāi)情況說(shuō)明;滿足相關(guān)規(guī)范要求的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄和信息公開(kāi)方案;法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他材料。
8.排污許可證在什么情況下需要變更?
以下內(nèi)容發(fā)生變更,需在變更之日前20日內(nèi)申請(qǐng):排污單位名稱、注冊(cè)地址、法定代表人或者實(shí)際負(fù)責(zé)人等正本中載明的基本信息;許可事項(xiàng)(排污口位置數(shù)量去向、污染物濃度、許可排放量等);新改擴(kuò)建環(huán)批復(fù)或者備案后,產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前;因污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制要求等發(fā)生變化,環(huán)保部門(mén)通知排污單位進(jìn)行變更;政府相關(guān)文件或與其他企業(yè)達(dá)成協(xié)議,進(jìn)行區(qū)域替代實(shí)現(xiàn)減量排放的,應(yīng)在文件或協(xié)議規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出變更申請(qǐng);需要進(jìn)行變更的其他情形。
——《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》