丘北縣應(yīng)急管理局二審敗訴案件
先看第一個(gè)二審法院給出的應(yīng)急局?jǐn)≡V理由:
這本是一起比較簡(jiǎn)單的一般生產(chǎn)安全事故處置,后來(lái)卻搞得復(fù)雜了。
據(jù)悉,事故當(dāng)日22時(shí)15分許應(yīng)急管理局接到事故情況報(bào)案。如果沒(méi)有猜錯(cuò)的話,當(dāng)?shù)刈〗ň衷?jīng)也應(yīng)接到報(bào)告,并向國(guó)家住建部報(bào)告,否則就沒(méi)有建部官網(wǎng)7月14日事故快報(bào)關(guān)于本起事故報(bào)告顯示。
也就是說(shuō),本起事故發(fā)生后,當(dāng)?shù)赜袃蓚€(gè)部門接到了本起事故報(bào)告。
按照規(guī)定,本起事故發(fā)生在建設(shè)工程工地上,理應(yīng)屬于當(dāng)?shù)刈〗ú块T處理。不知什么原因,事故發(fā)生第二天即2019年7月15日,應(yīng)急管理局向丘北縣人民政府請(qǐng)示成立“丘北偉業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組”。
2019年7月19日,丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發(fā)(2019)149號(hào)文件《丘北縣人民政府辦公室關(guān)于成立丘北偉業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調(diào)查組的通知》,由丘北縣應(yīng)急管理局組成調(diào)查組。根據(jù)國(guó)務(wù)院令第493號(hào)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定,一般事故由事故發(fā)生地縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查,縣級(jí)人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查,也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。因此,根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》由丘北縣應(yīng)急管理局成立了調(diào)查組應(yīng)該是合法合理的。即使是《特種設(shè)備安全法》第七十二條規(guī)定“發(fā)生一般事故,由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會(huì)同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查”,如果按照后面的分析也應(yīng)當(dāng)是合情合理不違法的(見(jiàn)后分析)。
本起事故處置的矛盾關(guān)鍵在于執(zhí)法主體問(wèn)題,執(zhí)法主體是住建局還是應(yīng)急管理局。實(shí)際上,還有一個(gè)執(zhí)法主體,這就是當(dāng)?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門。
最終由丘北縣應(yīng)急管理局依法組織對(duì)該起事故進(jìn)行調(diào)查,形成事故調(diào)查報(bào)告并經(jīng)人民政府審定批復(fù)。丘北縣應(yīng)急管理局稱依法對(duì)責(zé)任單位云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司立案查處,并依據(jù)《安全生產(chǎn)法》作出行政處罰21萬(wàn)元的罰款。
可是,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司不干了,提出上訴,要求丘北縣應(yīng)急管理局撤銷行政處罰決定書(shū),并判令丘北縣應(yīng)急管理局返還繳納的21萬(wàn)元罰款,其訴訟費(fèi)由丘北縣應(yīng)急管理局承擔(dān)。其理由是不應(yīng)由丘北縣應(yīng)急管理局來(lái)處置本起事故并按《安全生產(chǎn)法》處罰,而應(yīng)由特種設(shè)備監(jiān)管部門按照《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定進(jìn)行處置和處罰。這起上訴的一審案,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司竟然贏了! 于是,丘北縣應(yīng)急管理局不服了提起反訴,要求撤銷這一判決。但是二審判決認(rèn)為,一審法院對(duì)各方當(dāng)事人提交的證據(jù)認(rèn)證正確,本院予以確認(rèn)。經(jīng)審查,一審法院審理程序合法。本院二審查明的事實(shí)與一審法院認(rèn)定的一致,本院予以確認(rèn)。最終,二審判決:
一審法院對(duì)各方當(dāng)事人提交的證據(jù)認(rèn)證正確,本院予以確認(rèn)。
經(jīng)審查,一審法院審理程序合法。
本院二審查明的事實(shí)與一審法院認(rèn)定的一致,本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為,《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位)的安全生產(chǎn),適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定。”,《安全生產(chǎn)法》確定了安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本的方針、原則、法律制度屬普通法。
《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》第二條第一、二款規(guī)定“特種設(shè)備的生產(chǎn)(包括設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理)、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理,適用本法。本法所稱特種設(shè)備,是指對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)安全有較大危險(xiǎn)性的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)(廠)內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛,以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備。”《特種設(shè)備安全法》是專門解決特種設(shè)備安全生產(chǎn)特殊問(wèn)題的單行立法屬特別法。
本案安全事故案涉的塔式起重機(jī)(塔吊)歸屬《特種設(shè)備安全法》中規(guī)定的起重機(jī)械。涉及特種設(shè)備安全領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)首先考慮和優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。現(xiàn)行的《特種設(shè)備安全法》對(duì)特別的安全生產(chǎn)問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定的,才應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。本案被訴行政行為即丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號(hào)《行政處罰決定書(shū)》中認(rèn)定的被上訴人億邦公司違反《安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款的違法情形和第一百零九條的對(duì)事故責(zé)任單位的處罰依據(jù),對(duì)此《特種設(shè)備安全法》第八十六條第(三)項(xiàng)“未對(duì)特種設(shè)備安全管理人員、檢測(cè)人員和作業(yè)人員進(jìn)行安全教育和技能培訓(xùn)的。”和第九十條第(一)項(xiàng)“發(fā)生事故,對(duì)負(fù)有責(zé)任的單位除要求其依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償?shù)蓉?zé)任外,依照下列規(guī)定處以罰款:(一)發(fā)生一般事故,處十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款;”已進(jìn)行了規(guī)定。故對(duì)本案案涉的被上訴人億邦公司安全違法行為,應(yīng)優(yōu)先適用《特種設(shè)備安全法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行行政處罰處理。
本案被訴行政行為即丘應(yīng)急罰〔2019〕事故-03號(hào)《行政處罰決定書(shū)》符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條規(guī)定的適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的判決撤銷情形,一審法院據(jù)此判決撤銷并無(wú)不當(dāng)。
綜上所述,上訴人應(yīng)急管理局的上訴理由依法不能成立,本院不予支持。一審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律、法規(guī)正確,判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng),應(yīng)予維持。據(jù)此,依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定,判決如下:駁回上訴,維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元,由上訴人丘北縣應(yīng)急管理局承擔(dān)。 本判決為終審判決。 云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司再次贏得這場(chǎng)官司,丘北縣應(yīng)急管理局再次敗訴!
焦點(diǎn)1.在于丘北縣應(yīng)急管理局是否能夠作為本案監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行處罰,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司認(rèn)為對(duì)塔吊的監(jiān)管、調(diào)查、處罰,均是住建部門而非應(yīng)急局。實(shí)際上,如果按照《特種設(shè)備安全法》規(guī)定其監(jiān)管部門應(yīng)該是當(dāng)?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。因此,在建筑起重機(jī)械設(shè)備安全管理上存在三個(gè)部門的監(jiān)管問(wèn)題。由哪個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管和處罰是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和政府部門分工確定的,而不是企業(yè)認(rèn)為的,但原則上應(yīng)該由一個(gè)部門負(fù)責(zé)相應(yīng)內(nèi)容的監(jiān)管和處置。所以,這一焦點(diǎn)問(wèn)題的本質(zhì)是政府部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)清單制定的問(wèn)題。 焦點(diǎn)2.在于本起事故的處罰是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》還是《特種設(shè)備安全法》,云南億邦建筑設(shè)備租賃有限公司認(rèn)為應(yīng)該是《特種設(shè)備安全法》,而丘北縣應(yīng)急管理局的處罰依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》。這一焦點(diǎn)問(wèn)題的本質(zhì)是如何處理和理解法律法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、避免交叉管理的問(wèn)題。 嚴(yán)格來(lái)講,本起事故處置的行政監(jiān)管部門應(yīng)該是住建局,但是應(yīng)急管理局是請(qǐng)示當(dāng)?shù)厝嗣裾夂蠼M建的事故調(diào)查組,住建局、應(yīng)急管理局都屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾茌?,都是代表人民政府進(jìn)行監(jiān)管的,因此如果說(shuō)錯(cuò)的話應(yīng)該是當(dāng)?shù)厝嗣裾腻e(cuò),錯(cuò)的原因就是當(dāng)?shù)卣块T未能理清各管轄部門的職責(zé),亂派任務(wù),因此引起部門之間的監(jiān)管矛盾。應(yīng)急管理局應(yīng)有自身的職責(zé)權(quán)限和責(zé)任范圍,不應(yīng)當(dāng)將不屬于自己的職責(zé)內(nèi)容搶過(guò)來(lái)執(zhí)行,而住建局也有問(wèn)題,如果起重機(jī)械設(shè)備監(jiān)管是本部門職責(zé)范圍之事為何應(yīng)急管理局搶走自己的職責(zé)時(shí)不據(jù)理力爭(zhēng)呢?再則,如果當(dāng)?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局管理部門確實(shí)負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全管理,當(dāng)?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)來(lái)。綜述以上分析,原因在安全生產(chǎn)監(jiān)管上存在職責(zé)不清的問(wèn)題,有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)厘清各部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)清單。